土地管理法应完善宅基地制度 条件合适时可在城乡之间流转川鄂八宝

2017年5月23日，国土资源部发布了土地管理法（修正案）（征求意见稿），在农地征收、集体建设用地、宅基地等方面均有较大调整。综合社会各界262人次、累计840条修改意见之后，7月27日向国务院上报了土地管理法（修正案）送审稿，供国务院审议。

2018年4月，土地管理法修改被列入《全国人大常委会2018年立法工作计划》。9月，全国人大环资委副主任委员王洪尧带领调研组在湖南省人大召开土地管理法调研座谈会并听取了土地管理法修改的意见建议。

从目前已经公布的土地管理法（修正案）（征求意见稿）来看，该法律目前仍存在诸多问题需要改进。

一、土地管理法修订的背景

（一）现行土地管理法不能满足中国经济转型升级的发展需要。

我国现行土地管理法自2004年经过第三次修正后实施至今，已经14年未进行修改。2004年的修订是在城乡二元制基础上为满足城镇化和工业化的用地需求进行的。如今我国经济已经进入了中低速增长、城乡一体化和产业转型升级的新阶段。十九大报告提出，深化供给侧改革，把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势。土地管理法也应当与时俱进地调整以适应这一新形势。

（二）现行土地管理法限制农民地权与城镇化下农民土地财产意识的觉醒相冲突。

我国现行土地管理法限制农民集体土地的自由流转，农村集体土地进入城市必须经过政府征收或征用，农民的土地发展权被严格限制。但随着近年来城镇化的高速发展，城市土地、房产等资产价格持续快速增长，农民的土地财产意识也日益觉醒，要求按市场机制补偿和集体土地直接入市的呼声不断高涨。而因为征地补偿所引发的利益纠纷和矛盾冲突也日趋激烈。这些不仅制约了我国新型城镇化的推进，而且已经成为了一个巨大的社会问题。

（三）现行土地管理法以利用为中心的土地用途管制不利于生态环境保护。

现行土地管理法是将土地管理定位为资源管理，在立法思想中没有将环境保护和生态文明纳入其中。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，严格保护耕地。但在计划管制和审批管理的制度思想下，以利用为中心的土地规划往往会受到地方官员政绩导向和利益冲动的影响而偏离本意。由此出现了违法用地、违章建设、耕地流失等一系列问题。不仅影响到经济的可持续发展，而且对生态环境的保护造成了极大的威胁。

二、土地管理法（修正案）（征求意见稿）存在的主要问题

（一）农地征收方面

第一，征求意见稿第四十四条将公共利益的范围明确界定为国防和外交、基础设施、公共事业、保障性住房建设、实施城市规划的相关建设和其他六项内容。虽然相比过去有所进步，但公共利益的范围仍然较为宽泛，尤其是最后两项。

第五款“政府为实施城市规划而进行开发建设的需要”，而城市湿生石南规划几乎可以包括所有在国有建设用地上的项目。第六款“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”，我国行政法规的制定机关国务院并非立法机关。

第二，征求意见稿进一步规范了征地程序，要求地方政府在征地前先与农民签订土地补偿安置协议，落实补偿安置资金；同时完善征地补偿制度，要求综合评估确定区片综合地价，给予公平合理补偿。

可问题是，片区综合地价相对于过去按土地年产值倍数补偿确实进步不少，但仍然不是市场等价补偿，而且计算十分复杂，存在极大的不确定性，地方上的可操作性并不强。“公平合理补偿”更像是一个理念而非强制性的法律规定，而且公平合理的判定方究竟是政府、法律还是市场，也不清楚。

（二）集体经营性建设用地方面

征求意见稿消除了农村集体经营性建设用地进入市场的法律障碍。第六十三条明确符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用。集体经营性建设用地使用权可以转让、出租、抵押。

但这里的“符合土地利用总体规划”指的是现有规划下的存量集体经营性建设用地，还是未来新增纳入规划范围内的集体经营性建设用地，并未明确。

（三）宅基地方面

征求意见稿进一步完善了农村宅基地制度。第六十四条规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，县级政府要保障农村居民实现户有所居的权利，鼓励进城居住的农村村民依法自愿有偿转让宅基地使用权，腾退出的宅基地可以由本集体经济组织与宅基地使用权人协商回购，主要用于满足本集体内部的宅基地再分配，或者根据国家有关规定整理利用。

首先，在当前农村人口大量向城市迁徙的情况下仍然实行按农村户籍一户一宅会造成严重的土地资源低效利用。其次，在建设用地指标紧缺的情况下，农村完全实行一户一宅也是不现实的。第三，将宅基地流转的原因限定在“进城居住”，那婚嫁外村或者异地迁居的情况就不能流转了吗？这明显也不合理。第四，宅基地的流转方式是“协商回购”而非“市场公平交易”，流转范围限定在“集体内部”或“国家有关规定整理利用”，这相当于是完全否定了农户对宅基地的用益物权，与2018年中央一号文件所提出的宅基地“三权分置”的精神相背离。

三、土地管理法修订的方向与建议

（一）应进一步明确公共利益的内涵和范围，完善相关制度保障。

虽然公共利益本身就是高度抽象的概括性概念，各国的立法也没有明确的定义，但考虑到我国的特殊国情，可以从判定标准和程序保障两方面对公共利益进行尽可能的具象化。

在判定标准上：用枚举法列出属于公共利益的法定情形；明确公共利益必须是不特猩红杜鹃定的大多数人的利益；公共利益必须是最终能增进全体社会成员的福利。

在程序保障上：明确为公共利益征收的主体必须是国家，同时规定征收政府的权力层级；征收前必须举办包含政府、征收利益关联方和相关专家的听证会；要建立合理的损失评估和补偿制度；建成后的用途和使用主体要向公众进行公示。

（二）应允许集体经营性建设用地直接入市，建立城乡统一的建设用地市场。

今年年初的全国国土资源工作会议曾提出多主体供地的改革方案，并要求深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点。由于农村集体经营性建设用地本身在农村建设用地中的比重就较低，而且从入市试点地区的情况来看，只有近城区的集体经营性建设用地的资产效益比较明显。

因此，本次修法在集体经营性建设用地上完全可以把步子迈开一些，从建设城乡统一建设用地市场的角度出发，改变原来建设用地必须是国有建设用地的规定。只要符合规划要求，无论圈内还是圈外的农村集体经营性建设用地，都允许直接进入城市依法进行出让、转让或者出租。

（三）应明确宅基地“三权”的权利内涵，放宽宅基地使用权流转范围。

首先要在物权法中对宅基地所有权、资格权和使用权的权利内涵以及相互关系作明确的界定，土地管理法应与物权法相一致；其次，宅基地的分配应从原来“一刀切”的一户一宅，改为在村集体范围内公平合理分配的“户有所居”；第三，修改物权法、担保法等法律规定，允许宅基使用权的抵押、担保美丽芍药和转让；第四，在合法、合规、自愿、有偿的情况下，允许宅基地使用权在不同集体经济组织成员之间流转，条件合适的时候也可以放开城乡之间宅基地的流转。